興建公屋不需要土地儲備概念

所謂土地儲備概念絕非為基層興建房屋,只是又一個發展鄉郊的借口 (圖片來源: PROTECT OUR PUBLIC LAND)

 

什麼是土地儲備的概念?在香港的脈絡底下,土地儲備基本上就是壓抑農業、剝削基層、變賣土地以供發展商牟利的機制。口口聲聲為基層,但卻不改變土地規劃重私人、輕公營的格局,規劃再多的土地儲備,最終收益亦只會落入地產商的口袋。

要解決香港基層的房屋問題,最有效的就是興建更多的公屋以供劏房房上樓,並為數萬戶的公屋擠逼戶改善居住環境。興建更多公屋,基本上是不需要「土地儲備」這個概念,簡單如提升幾個新發展區的公屋比例,就能夠在三至五年之內每年至少提升10000個公屋單位的供應。

例如,啟德新發展區的公私營的房屋比例,就只是大約四比六,遠遠低於長遠房屋策略六比四的比例,在已有29400個的私人單位中,撥出約10000個改為興建公屋,就已經可以大為舒緩近年出租公屋供應不足的問題。

同樣邏輯,其實亦適用於其他規劃中的新發展區。洪水橋和錦田南的公私房屋比例約為五比五,可以提升有關比例至六比四,亦可以增加大概9000個公屋。其餘可用作興建公屋的規劃中用地,尚有將軍澳第137區及屯門第54區,分別可建11000個及9000個公屋單位。

表一: 新發展區提升公營房屋比例後可增加的公屋單位數目比較 (資料來源: 綜合政府網頁)

 

另外一個可能的做法,就是提升公營住宅用地佔整個發展區的比例,而不是單單提升公營房屋的比例。例如在啟德發展區內,公營房屋佔地只有9.2公頃,只佔整個啟德發展區用地不足3%;如果把有關用地提升1%,便已經可以多容納10000人入住公屋。

本土研究社2012年的啟德方案,可提升30000居住於公屋的人口 (圖片來源: 本土研究社)

 

土儲概念的最大問題,是無視其他更根本性地引致香港基層住房不足的原因,而把大眾的焦點轉移到單一的土地供應問題上面。公私營房屋比例能夠緊守六比四是最基本的,這個不單是從供應面著手增加出租公屋的供應,而是建立一個公營房屋供應主導的原則,配合其他類型的房屋組合,例如合作社房屋等只需支付建築成本以購買居住權的單位,從根本改變房屋作為炒賣投機工具,回歸居住需求的本質。

如果真是要認真講土地儲備的概念,就不應該單從興建房屋和發展工商業的角度去講。第一,未來30年香港城市的發展圖象,和過去30年有根本性的差異,例如最基本的人口增長,1986至2016由552萬人增至734萬人,增幅181萬人;但去到2043年的預測香港人口高峰,則只有822萬,只有88萬的增長,亦即是說,只有過去30年的一半增長左右,我們是否還適宜以人口高增長時期的發展邏輯,推廣所謂的土地儲備概念,去規限未來30年發展的其他可能性?

土地供應專責小組 (土供組) 提出的18個方案基本預設香港必須建立土地儲備,但土儲概念其實假設香港人口仍會爆炸性增長,這假設明顯不再成立。有些方案,例如發展郊野公園,根本完全不值得拿來「討論」。

第二,現時發展的想像太單一,假定未來世界的發展模式基本順從過往30年的模式,於是乎完全沒有有關「農業用地」的需求估算,全都是工商業的「經濟用地」及基建用地需求,有沒有考慮過在全球暖化風險化為乾旱與極端天氣的未來30年,提升糧食自給率是任何城市要持續發展的基礎?

更加重要的一點,是工商業用地的需求比起住屋需求更難預測。1996年港英政府做了一個為期15年的港口設施需求預測,是為香港貨櫃業務的黃金時期,於是乎便「樂觀」預測去到2011年,全港需要(連同後勤用地)1184公頃的貨櫃碼頭用地,需要在坪洲對出土地填海興建10號至16號的貨櫃碼頭!如果運用土地儲備的概念,單單就貨櫃業務一項的土地需求,政府便已經高估了800公頃的土地短缺[1]。當時又有誰會知道,原來只需要短短的15年,香港的貨櫃業務便會出現翻天覆地的變化,原來只需要380公頃的土地便可以滿足20年的需求?

如果我們細心考察土供組的土地供求估算,會發現未來30年的住宅用地短缺,其實只是230公頃左右的土地,當中有超過一半的短缺,是在2026年之後才會發生。一個非常簡單的結論,就是未來十年的住宅、主要是公屋用地的短缺,可以透過提升新發展區的公屋比例去解決;而剩下的122公頃、在2026年之後才會出現的短缺,政府完全是可以運用這八年提升新發展區公屋比例的空檔,好好想辦法收回粉嶺哥爾夫球埸的土地興建公屋,甚至有空間在2025年與迪士尼商談續約時,把那54公頃的空置地收回作住宅用途。

亦即是說,即便完全信納土供組有關房屋土地供求的估算,其實也見不到任何凌駕性的理由,一定要冒著「利益輸送」的風險以公私合營的方式開發農地,或者是大規模填海以處理需求。

第三,土地需求沒有農業用地的估算,不單反映政府規劃邏輯上的短視和無能,更是為公私合營發展農地開路,合理化過往地產商囤積大量偏遠及零散農地的做法。土地儲備,至此轉化為地產商可發展的總樓宇面積儲備,影響所及,絕不止於地產商手中的1000公頃農地。在土供組的宣傳短片已經講得相當清楚,政府出錢提供電力、供水與馬路之類的基建,把地產商收集回來的零碎農地變成奇貨可居的低密度豪宅,然後只要興建一定比例的公屋或居屋,便可以把現時荒廢的近3800公頃的農地全部變成潛在的「發展儲備」,這才是建制陣營異口同聲推銷土地儲備概念的「終極理由」。

[1] 資料來自《香港發展地圖集》第二版,薛鳳旋編著。

文字版載於《信報財經新聞

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