拆解明日大嶼「基建大鯨魚」

10000億元是什麼概念?我們可以由過往10年的基本工程儲備基金評估一下。

香港所有公務工程項目的支出,都由基本工程儲備基金支付。過往10年(2008–2018年),基本工程儲備基金的工程開支是7500億元,每年平均的開支是750億元;10000億元,即是比過往10年的所有開支,包括廣深港高鐵、港珠澳大橋和沙中線等,以至醫院、學校和道路等建設的總和,還要多出三分之一!

中央也執意「去產能」

政務司司長張建宗在10月7日的網誌預計:「未來5年,香港每年的整體建造工程量,會維持在2500億至3000億元的高水平」;「未來10年,政府在基建的總投資將超過10000億元。」不知道這10000億元與人工島的10000億元,有多少是重疊的?但完全可以預計,隨着工程成本的進一步上漲,未來基建的總開支只會比現在的更瘋狂、更誇張。

通過積極財政政策的方式,興建大型基建推動經濟,這種凱恩斯式經濟學的手段,乃起源於1920年代末的經濟大蕭條(甚或是早於1850年代法國的第二帝國)。2008年金融海嘯後,中央政府宣布動用40000億元人民幣救市,大部分資金亦是用在基建上。但套用在號稱「小政府、大市場」、「全球最自由經濟體系」的香港,實在是說不出的弔詭。

隨着全球化和資訊科技的發達,人類早已遠離1970年代的石油經濟;只有活在過去的人,仍會盲目相信「磚頭」可以致富。全球氣候變化和極端天氣現象的威脅,更早已令各國政府意識到,善用資源和可持續發展的重要性。在基建高峰期過後,大陸經濟近年不斷放緩,就連中央政府也執意「去產能」,力圖擺脫對基建的依賴。

當然,中國大陸「去產能」是一回事,香港會否成為過剩產能的出路,又是另一回事。正如土地大辯論時已有不少人指出,根據香港官方的人口估算,至2040年代初人口增長已屆頂峰,其後便會逐步縮減;但屆時人工島第二階段才可能剛建成,甚至根本仍然未能啟用。然則整個計劃的服務對象是誰?那些利益集團會在其中分一杯羹?「明日大嶼」到底屬於香港下一代,抑或大灣區的「一小時炒家生活圈」?

賣地收入極不穩定

要支撐上萬億計天文數字的公共基建開支,收入來源必然要依賴高昂的地價收入。但自1997年回歸以來,由於全球以至區域性的經濟波動,加上本地經濟結構單一和過於依賴地產業,地價收入亦呈現大上大落的極不穩定狀態。其中以2001–2004年和2008–2009年的兩次跌市,尤其驚心動魄;其他年份的波動同樣相當大,令人記憶猶新【圖】。

繼續填啦,最好填到香港要發債,咁就係真成功變成「債務國」喇 (圖片來源:信報)

直至近年香港樓價失控飆升,以至連續兩年分別錄得1198億和1637億的地價收入。在如此一種「非理性亢奮」的環境下,難免亦會構成對前景過度樂觀的預期,令人憧憬香港未來大興土木,便能繼續點石成金,財源滾滾來。但到底這種預期還能維持多久,因應加息周期和外圍經濟波動,香港樓市會否出現大幅調整,不少市場人士其實皆早已心中有數。

事實上,就算是官方預算案的中期預測,亦已把地價收入的估算大幅下調,未來數年均只會維持在1200億元的水平。此一樂觀估算是否具備充分的理據,本身已是一個大問號。但更為核心的問題卻在於:相比樓市的波動和地價收入的不確定性,基建開支則只會連年持續攀升,構成少說也有長達二三十年尾大不掉的包袱。

基本工程開支已由10年前約只有200億元,大幅上升至現時每年達1000億元的水平。然而隨着大型基建接連上馬,若再加上人工島的驚人巨額投資,則基本工程儲備基金出現赤字,並需通過發債或一般政府收入撥款填補,看來已是無可避免的結局。香港人的住屋問題未知何時或能否解決,但就一定會背負公共財政的沉重負擔。

「明日大嶼」到「明日之後」

作為一個人類史上罕見的超級基建項目,「明日大嶼」的致命關鍵是:只要一經長官意志決定倉卒上馬,未來便欠缺任何彈性調整的可能。跨海道路和隧道的空前投資金額,導致人工島工程即使分期進行,最終發展規模也難以作出改動,否則將無法滿足成本效益的要求。現時公眾對如何計出1700公頃面積一無所知,對項目具體細節更是全無頭緒,一旦人工島項目成功啟動,便會自動把整個社會的未來押注下去。

相比過去的多項基建「大白象」,橫躺在海中央的人工島堪稱「基建大鯨魚」,冗贅的身軀難以適應環境的變化,無法對應極端天氣和海平面上升的挑戰,這已是人所共知的致命因素。作為一個「與天為敵」的項目,最終很可能在演進過程中先被淘汰,則宿命的「明日大嶼」,便極有可能搬演「明日之後」的悲劇。

正如我們已在本欄多次提出,當年經歷亞洲金融風暴的衝擊後,由於特區政府急於挽救經濟,遂投下巨額資金填海造地,並不惜簽下不平等條約,但求令迪士尼樂園務必落戶香港。如今近20年已過去了,就連上海的迪士尼樂園也早已落成啟用。香港迪士尼遊客量不但長期低於預期,過去數年更是連續錄得巨額虧損。

事實擺在眼前,現在已不是迪士尼挽救香港經濟,而是特區政府在拯救迪士尼。在去年宣布涉及109億元的擴建計劃,納稅人便須承擔其中高達58億元,如此是否就能挽回迪士尼的吸引力,相信政府亦早已心裏有數。不過,只要轉念一想,其實把連年虧損的迪士尼主題公園關閉,竹篙灣便可得出280公頃即時可用的土地;若再加上鄰近如西南青衣的填海計劃,已能提供最少逾400公頃的土地,客觀條件遠比屹立海中心的人工島為佳。

以竹篙灣加上青衣西南的填海區,足以用作「明日大嶼」的替代方案,作為港島北和東九龍以外的第三核心商業區;其地理位置不但遠比海中心的人工島優勝,更可一舉省卻上萬億元的公帑投入,是最合乎香港整體長遠利益的現實方案。此替代方案還有更重要的意義,就是把我城從基建迷思中拯救出來,把香港資源和潛能,放在長遠更有意義的產業上。

歸根究柢,特區政府長期過度依賴賣地收入,已完全把土地視作會「生金蛋的鵝」,復又通過基本工程儲備基金的「資本旋轉門」,把收入進一步投放在更大型的基建上,形成飲鳩止渴的惡性循環。此舉同時成就龐大的既得利益集團,通過功能組別制度令特權得以永續,其他工商百業則長期停滯不前。仍然緬懷「磚頭」致富的年代,不願意從大型基建的美夢中醒來,撫心自問,這倒底是真睡抑或只是在裝睡?

龍子維 鄒崇銘 影子長策會成員

刊於同日《信報財經新聞

發表迴響