從左派與右派看擠塞稅

剛結束的長遠減碳策略諮詢,除了呼籲從內地輸入核電外,一項稅制改革的建議也看不到。如果政府真的有心減碳,至少也應該把業已「壽終正寢」的電子道路收費計劃,以擠塞稅或碳稅的形式放進策略框架內。香港的政局一潭死水,從政者目光如豆,年輕人抗爭又多一項正當的理由。

我是贊成推行擠塞稅的,而且認為不論是市場基本教義派(market fundamentalism)還是左翼自由主義者(liberal egalitarianism),在香港的脈絡下,應該都沒有反對的理由。

交通擠塞是市場不完美的最佳例子:每一位自私的駕駛者都為其他沒有駕駛的人帶來額外成本。交通擠塞剝奪每一個人的時間,亦會製造大量空氣污染,對非駕駛者的影響遠遠大於駕駛者。在繁忙時間過海,有一半車流都是來自私家車,只有不足10%是來自巴士;由於巴士的載客量遠高於私家車,顯而易見的,假如所有的私家車車主都轉乘巴士,相關擠塞問題將會消失。

現代社會賦予人駕駛的自由,但與其他的市場交易不一樣,駕駛者沒有為其「界外成本」付費。在香港,使用道路是不用收費的,當一個人選擇駕駛的時候,他完全不需要考慮有關行為是否會對他人造成任何時間或健康上的損害。這也是很多推動單車通勤倡議者常用的理由,希望政府能夠大幅提高燃油稅,反映駕駛所導致的環境及社會成本。

車主最常用的反駁是,他們也有繳交首次登記稅和牌費,作為使用道路的「通行證」。先不論有關費用是否可以完全補償駕駛所帶來的界外成本,我們先要搞清楚兩個不同的概念:駕駛的平均成本與邊際成本。車主只須繳付一筆過的首次登記稅和燃油稅,然後便可以「免費」使用車輛直至報廢;假如政府大幅提高首次登記稅和燃油稅,提升的是車主駕駛的平均成本。

問題是,車主是否會於繁忙時間在市區(例如中環或紅隧)駕駛,取決的卻不是駕駛的平均成本,而是邊際成本:每一次額外駕駛所花費的成本。對車主來說,在繁忙時間駕車出行實在是太方便了,相對於車輛的駕駛總里程,每一次出行花費的燃油成本根本是微不足道,假如相關的成本高於出行的方便,車主便不會在繁忙時間駕車出行,這個成本所對應的,正正就是擠塞徵稅。

在中環駕車的駕駛者要繳付擠塞稅,在大嶼山的駕駛者則不用,不是因為要盲目限制駕駛者的自由,而是因為繁忙時間在中環駕駛的這個行為,會對其他人造成時間上及健康上的損害。因此,徵收擠塞稅便是讓車主繳付繁忙時間在市區駕駛的邊際成本,有助促進市場效率,使得不會有一個人因駕駛這種行為而受損;支持效率最大化的市場基本教義派,沒有理由不支持擠塞稅這項政策。

左翼自由主義應贊成理由

擠塞稅與廢物徵費一樣,都很容易被批評為針對窮人,理由是只有能夠付「買路錢」的人才可以在繁忙時段駕駛,對窮人不公平。

有一類回應針對收回稅項的使用,例如補貼公共交通費用,令窮人可以因為這項政策得益,但這回應本身並未針對擠塞稅的本質:擠塞稅所「懲罰」的,是針對駕駛這行為,是否會對其他人造成(時間或健康上的)損害,至於駕駛者本身是富有還是貧窮,則並不在此稅收的考慮之列。

如果我們不從根本上反對自由市場分配資源的合理性,例如認同較富有的人可以有更多的房屋、衣物以至其他奢侈品的選擇自由,很難說徵收擠塞稅就會不合理地限制一般人的駕駛自由。

擠塞稅是否所謂累退稅,即對有錢的人徵收稅項的比例較少,而對較窮的人徵收稅項的比例較多?直觀看來如此,但是否有實證支持?

其中一個方法是,考證不同收入階層使用燃油支出佔開支的比例。在其他國家例如英國,收入較低的階層使用燃油的開支比例,遠比收入較高的階層低得多,佔最低收入10%(最低十分位)的人口,足足比佔最高收入10%(最高十分位)的人口,少30倍的燃油開支比例。原因不難理解,收入最少的階層,他們基本上不會駕駛,出行大多是乘搭各種公共交通工具,甚至是步行出入。英國政府徵收擠塞稅,在這個意義上是累進稅而不是累退稅,有重新分配社會財富的效果。

香港的情況又如何?筆者找不到燃油支出佔開支比例的統計資料,只能夠以交通費佔住戶開支作為替代。2015年的統計署數據,顯示收入最少的25%(最低四分位)住戶,交通佔住戶開支比例只有6.1%,遠低於收入最高的25%(最高四分位)住戶的9%。

這與英國的情況相類近,香港收入較低的階層,上班上學多數也是乘港鐵、巴士、小巴或的士,會駕駛的比例很低,假如香港政府徵收擠塞稅,再加上對公共交通的補貼,將會進一步加強相關稅項的累進效果。支持財富再分配的左翼自由主義者,沒有理由不支持擠塞稅這項政策。

值得留意的是,假如政府只想處理交通擠塞,而不想進行財富再分配,其實大可以取消汽車首次登記稅,然後引入擠塞稅,其客觀效果就是令擁有車輛的成本下降,但仍然保有擠塞稅提升交通效率的優點。不過,在今日的政治環境,要政府提出釜底抽薪的政策處理社會問題,無異是緣木求魚了。

原載於《信報財經新聞

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