可持續農業與新界北發展

新界北發展被重新推上議程,對於不少殷切寄望改善住房的家庭來說,任何能夠增加土地供應的可行之法,都覺得政府應該加速落實推行。發展新界北是一項大動作,由幾年前伍華強提出的「終極方案」官方集體收回農地、到現時建議以修改條例的方式發展祖堂地,都是一改過往對新界及農地發展的放任做法,以大政府的思維,重奪香港土地發展的主導權。

綜觀相關評論,重點多放在土地發展的模式,與各種加快程序的方法。對於現時約4300公頃規劃用作農地的廣大面積,政府竟然沒有一個整體策略決定使用優次,迴避討論香港農地的定位,所謂發展新界北,也不過是空談,除了一眾持分者與地主的取態,政府的決心與發展藍圖亦至為關鍵。

今年施政報告基本上隻字不提農業。除少數個別評論,根本無人把焦點放於討論和檢討香港的農業政策。農業政策的根本,就是如何使用農地,說到底就是決定農地分配的優次,在四千多公頃農地之中,考察那些是必須保護的優質農地,適宜以有機方式耕作,保護相關的地理水文,發展配合地區特色的產業政策,回應全球可持續發展的需求。

香港是否有逼切推行可持續農業的發展?相信不少人會回答並不逼切,理由是他們只看到香港未來五至十年的發展,而不是25年後的發展。香港比較長遠的發展藍圖,亦止於2030+,畢竟2047這組數字有更多的政治意涵,但如果真要談25年發展,有什麼例子可以參考?英國便於2018年訂立了一個長達25年的環境計劃,在空氣、水文、生境、藍綠資源、適應全球暖化、減廢及維護生物多樣性等範疇,制訂短中長期的目標及宏觀策略;土壤如何能夠可持續地管理  (sustainable soil management),訂立相關土壤指標以增加食物及林木生產的規模,令產業可持續獲取利潤,都是英國土地管理與分配的指導原則,更立下2030年全英國土壤可持續管理的中期目標。

這些與香港的農業政策有何關係?沒有一個宏觀的土壤指標與管理,擁有土地的人即便有心推動可持續發展,也不會知道可以著力的地方是什麼。在香港強大的發展壓力下,自然便是任由土地丟空、放棄生產,因為囤積居奇、點地成金是唯一的進路。要扭轉這局面極其困難,但至少我們應該能夠講清楚一個可持續生產的農地及土壤,有什麼可以參考的準則和條件。訂立到相關條件,才有可能為現時香港所有農地及土壤進行大規模的考察,了解有多少土地有可持續農業的潛力。

以「25年計劃」作為藍圖,英國政府於今年6月推行可持續農業補貼先導計劃(Sustainable Farming Incentive Pilot),其用意就是補貼達致可持續農業準則的農場。截至2021年10月,已邀請的1000個農場中,有938個參與,當中包括牧場、養豬場及種常規作物的農場,保育的土地面積超過10萬公頃。英國政府在其網站公開了相關計劃的準則細節,讓非專業人士亦可理解農場達致可持續農業的具體條件。

首先,政府會按地理把土地分類,哪些是正在種植的農地,哪些是由棄耕農地演變而成的次生林地,哪些是草地、水體湖泊等等。不同的土地分類,有著相應的準則。以農地為例,農地生態以能夠提供農地生物全年所需資源為標準,在英國,這意味著農地需預留2-10%的田頭(headlands),以穀物供田邊生物食用。保育規格再嚴格一點的,更需考慮在作物之間種植能吸引更多蜂群的植物(beetle bank)。除農地的空間佈局有所依據,土壤質素亦是可持續農業的關鍵,政府會協助農民測繪土壤質素 (soil mapping),提供制定施肥計劃的建議(nutrient management plan),使土壤能夠維繫一定的生物多樣性。

農場主可以按照自身土地情況以及經濟能力,選擇一個可維繫的土地標準,從而領取相應的補貼。以可耕作的農地為例,補貼分為入門、中等及進階三個等級,考慮到有些農地可能地理格局較佳而土壤質素較差(例如某些曾被污染的土地),土地與土壤的評級是分開計算的。

評級相應土地補貼(每公頃)相應土壤補貼(每公頃)農場主相應行動(選定)
入門一年28鎊一年26鎊撥出土地的5%為雀鳥/蜜蜂的棲息地
中等一年54鎊一年41鎊撥出土地的8%為雀鳥/蜜蜂的棲息地、進行土壤測繪
進階一年74鎊一年60鎊撥出土地的10%為雀鳥/蜜蜂的棲息地、加入濕地保育的要求
表: 英國可持續農業補貼先導計劃可耕農地準則一覽(整理自英國環境、食品和鄉村事務部網頁)
圖: Beetle Bank示意圖,用以增加農田可傳播花粉的蜂群數量 (來源:Game and Wildlife Conservation Trust)

香港的農業政策,是否能夠有更周全的考慮,令「農地農用」不再淪為口號?只有政府才有公權力來決定土地用途,新界不可能長期放任農地全發展成為棕地。如果社會有共識必須轉換部分農地為住宅地,政府必須訂立符合社會公義與整體利益的農業策略。英國的可持續農業補貼先導計劃,立足於25年國家的環境保護及對應全球暖化的策略,值得香港政府參考。任由農地自生自滅,以自由放任之名使農地成為尋租者的天堂,不會是香港人之福,更不符合中國保育耕地、抗衡耕地退化的國策。

原文刊於《信報財經新聞

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